In zeven stappen naar het volgend jaarlijks budget 

In het handboek 'De beleids- en beheerscyclus: Beleidsplanning, -monitoring en -evaluatie' (Bart Kaesemans en Joos Gysen), dat we schreven in opdracht van ABB en uitgegeven wordt door Politeia, beschrijven we een 7-stappenproces voor beleidsplanning, voor de opmaak van het meerjarenplan.

Het eerste budget van de legislatuur volgt in principe op een logische, haast natuurlijke manier uit het meerjarenplan. De opmaak van de volgende budgetten vraagt een jaarlijks eigen proces. Ons 7-stappenmodel is daar eveneens op van toepassing.

Het jaarlijks budget concretiseert het meerjarenplan. Het meerjarenplan uitvoeren impliceert een grote strategische beleidscyclus van plannen, uitvoeren en opvolgen, evalueren en bijsturen. Het jaarlijks budget herhaalt die beleidscyclus op jaarbasis op het operationele niveau. Elk nieuw budget veronderstelt dan ook elk jaar een nieuwe beleidsplanningsfase, volgens het proces van het 7-stappenmodel:

  1. Inventariseren
  2. Bewerken
  3. Confronteren
  4. Beslissen
  5. Programmeren
  6. Ramen
  7. Budgetteren

Inventariseren

De eerste stap van het 7-stappenmodel is inventariseren. Het nodige materiaal wordt verzameld om het operationeel plan voor het volgend werkjaar op te maken. Het meerjarenplan is uiteraard dé eerste en belangrijkste gegevensbron voor het jaarlijks budget, samen met de evaluatie van de uitvoering het budget van het lopend werkjaar. Uit het meerjarenplan kan worden afgeleid welke acties voor het komende financieel boekjaar oorspronkelijk voorzien waren. De evaluatie van de uitvoering van het lopend budget zal informatie verschaffen over de mate waarin de uitvoering van het meerjarenplan al dan niet op schema zit en waar dus eventueel bijsturing nodig is. De betekent dat een zogenaamde verschillenanalysewordt gemaakt Het oorspronkelijke plan wordt afgetoetst aan de reële uitvoering en waar nodig bijgestuurd.

Elk jaar opnieuw wordt bekeken welke concrete acties die oorspronkelijk in het meerjarenplan waren ingeschreven voor het betreffende budgetjaar ook daadwerkelijk in het budget moeten worden voorzien. Mogelijks zijn er bijsturingen van de ramingen nodig of verschuivingen in de tijd.

De evaluatie, in de meest ruime zin van het woord, van het budget van het lopend werkjaar is de tweede, belangrijke, informatiebron voor het inventariseren van de benodigde gegevens voor de opmaak van het budget. Bij de voorbereiding van de opmaak van het nieuwe budget wordt bekeken of alle acties en actieplannen rond nieuwe beleidsinitiatieven gehaald zullen worden of niet. In het laatste geval moeten ze misschien opnieuw opgenomen worden in het volgende budget, al dan niet in gewijzigde vorm. Het kan ook zijn dat geslaagde nieuwe beleidsinitiatieven opnieuw opgenomen worden in het volgende budget, maar dan als recurrente dienstverlening.

De recurrente dienstverlening die in het budget staat ingeschreven wordt eveneens onder de loep genomen. Is ze nog wel nuttig voor de doelstelling die ze moeten dienen? Wordt er wel gebruik van gemaakt? Op de correcte manier? Door de juiste doelgroep? Is er een bijsturing nodig? Of moet er volgend jaar een evaluatie gehouden worden van een bepaalde dienstverlening? Zouden de middelen die ervoor gebruikt worden niet nuttiger besteed kunnen worden? Zijn de eerder gemaakte ramingen nog correct?

Hierbij is het belangrijk om te onderlijnen dat aanpassingen aan de oorspronkelijk geraamde acties voor een bepaald budgetjaar meer dan waarschijnlijk ook een impact zullen hebben op de nog volgende budgetjaren van het meerjarenplan. Dit moet dan ook zeker meegenomen worden in de inventarisatiefase.

Het jaarlijks budget beschrijft in principe de werking voor één jaar van het lokale bestuur inzake de prioritaire beleidsdoelstellingen. De beleidsdoelstellingen en actieplannen uit het meerjarenplan zijn daartoe verder ontplooid in acties. De inhoud hiervan is echter zeker geen statisch gegeven, maar evolueert in de praktijk permanent. Het is dus best mogelijk dat in de loop van een werkjaar binnen een beleidsdomein nieuwe dienstverlening wordt ingevoerd dit niet in het oorspronkelijk budget was voorzien (en ook niet werd opgenomen in de reeds voorbije budgetwijziging(en)). Of dat bepaalde dienstverlening net (onvoorzien) wordt stopgezet. Bij de voorbereiding van het budget voor het volgend werkjaar moet dan ook de daadwerkelijk situatie betreffende de aangeboden dienstverlening afgetoetst worden. Wijzigingen in de daadwerkelijke situatie vragen immers een aanpassing van het budget op dat vlak. Dit vraagt dat op een systematische manier wordt overlopen welke dienstverlening daadwerkelijk wordt aangeboden. Dit kan op basis van de inventaris van de processen van de dienst, de takenpakketten van de medewerkers, de dagelijkse praktijk van de werking op een dienst,…

Het meerjarenplan is uiteraard geen statisch gegeven. Het bevat een vooropgestelde planning van de doelstellingen die het beleid tijdens de legislatuur wil bereiken, maar naast deze doelstellingen duiken zeker en vast regelmatig kansen en zelfs ook verplichtingen op voor nieuwe doelen. Nieuwe doelen die nog niet te voorzien waren bij de opmaak van het meerjarenplan. Nieuwe doelen waarop men  vanuit het beleid wenst in te spelen, of die men van hogerhand dient te halen. We noemen dat spontane, opportunistische en opgelegde strategie, naast en na de geplande strategie.

Deze nieuwe doelen vertalen zich soms in nieuwe dienstverlening of in nieuwe projecten voor het volgende werkjaar. Uiteraard moeten deze nieuwe projecten ook opgenomen worden in het budget.

Bij de opmaak van het meerjarenplan werden alle voorziene nieuwe investeringen voor de duur van het meerjarenplan ingeschreven, op basis van de gegevens die de verschillende diensten hiervoor aanleverden bij de ondersteunende diensten. Op het moment van de opmaak van het jaarlijks budget moet uiteraard ook voor deze ramingen bekeken worden of ze nog overeenstemmen met de daadwerkelijke realiteit. Er kunnen zich bij de uitvoering van de investeringen (gegroepeerd in investeringsenveloppes) immers verschillende situaties voordoen: de eerdere ramingen blijken niet meer te voldoen, de uitvoering van de investering heeft vertraging (of versnelling) opgelopen, bijkomende investeringen zijn nodig, enz… Dit alles kan zijn impact hebben op het effectieve budget voor het betreffende budgetjaar én voor het meerjarenplan. Hierover is overleg noodzakelijk tussen de ondersteunende diensten en de diensten die de betreffende investeringen bij de aanmaak van het meerjarenplan hebben aangevraagd en goedgekeurd gekregen. Daarnaast kan ook nog voorvallen dat totaal nieuwe, oorspronkelijk niet voorziene, investering nodig zijn, bijvoorbeeld in het kader van nieuwe acties (actieplannen en beleidsdoelstellingen). In functie van het efficiënt verloop van de opmaak van het budget, zullen diensten die de externe dienstverlening uitvoeren en diensten die instaan voor de facilitaire investeringen tijdens de inventarisatiefase elkaar onderling gegevens moeten aanleveren.

Ten eerste zijn er de gegevens betreffende acties die investeringen betreffen die bij de opmaak van het meerjarenplan door de ondersteunende diensten werden ingegeven. De ondersteunende diensten moeten deze gegevens nakijken en waar nodig aanpassen. In dat laatste geval is best voorzien in een procedure om de dienst voor wie de investering bedoeld was hiervan op zijn te informeren en eventueel hierover overleg te hebben. Hierbij kan het voorvallen dat de dienst voor wie de investering bedoeld is, deze niet meer wenst. Bijvoorbeeld omdat de hoger liggende beleidsdoelstelling gewijzigd is.

Daarnaast kan het natuurlijk evengoed voorkomen dat een dienst een investering voor een bepaalde actie wenst, die bij de opmaak van het meerjarenplan nog niet voorzien was en dus nu bij de opmaak van het budget nieuw moet worden ingevoerd.

Bewerken

De volgende stap is het bewerken van de gegevens verkregen in de inventaris. Deze stap betreft het vaststellen van de acties voor het volgend werkjaar (eventueel ook nog nieuwe actieplannen en beleidsdoelstellingen) en de daarbij horende ramingen van hiervoor benodigde financiële middelen.

Theoretisch volgt deze stap na de stap van het inventariseren. In de praktijk is het echter zo dat deze beide fasen grotendeels parallel aan elkaar lopen, en ook parallel met de invoeren (aanpassen) van de gegevens in de budgettaire dagboeken. Het is immers zo dat tijdens het inventariseren ook al wordt begonnen met het bepalen van mogelijke nieuwe acties, met het ramen van de daartoe benodigde middelen, met het bepalen welke acties behouden blijven, met het nakijken welke middelen daartoe behouden blijven of aangepast moeten worden, en doorheen al deze afwegingen worden de gegevens die al beslist zijn reeds ingegeven, aangepast en bewerkt.

Tijdens deze stap worden in grote lijnen drie taken uitgevoerd: acties vastleggen, bijhorende middelen ramen en waar nodig daarover overleg plegen met andere diensten en afspraken maken. Ook deze drie taken volgen elkaar niet de één na de ander op, maar verlopen in de praktijk door elkaar. De acties bepalen de benodigde middelen, maar de beschikbare middelen bepalen ook mee het ambitieniveau van de acties. Onderling overleg tussen diensten bepaalt de inhoud van de acties en vervolgens opnieuw de benodigde middelen. Anderzijds kan de inhoud van een acties of actieplan ook voor gevolg hebben dat er (een) andere dienst(en) bij betrokken moeten worden.

Ramen

Tijdens de stap van het inventariseren en de stap van het bewerken zijn de oorspronkelijke ramingen uit het meerjarenplan waar nodig bijgesteld, aangepast en aangevuld. Voor nieuwe acties, actieplannen en/of beleidsdoelstellingen worden nieuw ramingen gemaakt.

Confronteren

Eens het ontwerpbudget klaar kan dit naar de stap confronteren. In deze stap wordt het ontwerp voorgelegd aan de bestuurders. Tijdens de inventarisatiestap hebben zijn waarschijnlijk ook al ideeën en gegevens aangereikt voor wat betreft het budget voor het volgend financieel boekjaar en de aanpassing van het meerjarenplan waar dat volgens ken nodig is. In de confrontatiestap dienen zij weer keuzes te maken tussen het gevraagde, het gewenste en het haalbare.

Programmeren

Nadat de definitieve acties voor het volgend financieel boekjaar zijn vastgelegd volgt ook opnieuw een stap van programmeren. Voor nieuwe acties moeten uitvoerders aangeduid worden en taken toegewezen en waarschijnlijk ook opvolgingsindicatoren worden bepaald. Maar ook voor de bestaande acties kunnen deze gegevens aan revisie en bijstelling toe zijn. Idealiter worden hier tijdens de budget opmaak de een aantal formele activiteiten rond uitgevoerd in het kader van het procesmanagement en het organisatiebeheersysteem.

Budgetteren

Parallel aan het confronteren worden de ramingen op scherp gesteld en aangepast of ingeschreven in de budgettaire dagboeken, gebudgetteerd.

Beslissen

Tenslotte moet het budget geautoriseerd worden door de raad, nadat eerst (meer dan waarschijnlijk) de aanpassing aan het meerjarenplan werd goedgekeurd. Voor het formele verloop van deze procedures verwijzen we naar de syllabus beleids- en beheersrapporten.